limit na výdaje – Průvodce pravidly financování politiky

Aktivity politických stran a hnutí v době volební kampaně

Období volební kampaně vyžaduje, aby jak kandidující subjekty, tak jednotliví kandidáti věnovali pozornost tomu, zda i jejich aktivity, které netvoří přímou součást projektu volební kampaně, nenaplňují znaky volební kampaně. Výdaje (ať už reálně nebo obvyklé) spojené s takovým jednáním jsou součástí volebních výdajů a použité prostředky (včetně např. pozvánek) je potřeba příslušně označovat. Obecně lze veškeré aktivity představitelů politických stran a hnutí zaměřené na zviditelnění kandidujících subjektů v době po vyhlášení voleb považovat za volební kampaň, pokud jsou s nimi reálně nebo obvykle spojeny nějaké náklady. Z tohoto pravidla jsou tři časté výjimky: Zákon stanoví, že volební kampaní je jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Není podstatná forma ani deklarovaný cíl aktivit, které subjekt sice nezamýšlel jako součást kampaně, ale fakticky její znaky naplňují. Důležité je, že jde o komunikaci směrem k voličům (nebo případně i k ostatním kandidujícím subjektům), která objektivně může u voličů vzbudit rozhodnutí volit určitým způsobem. Tento znak naplňuje velká část aktivit kandidujících subjektů v období volební kampaně, jejichž cílem je vlastní zviditelnění. To ale neznamená, že zahrnutí všech veřejných aktivit do aktuálně běžící kampaně je automatické. V praxi nastávají situace, kdy strana některé otázky veřejně komunikuje způsobem, za který se (obvykle) poskytuje úplata, a přesto není třeba je jako součást kampaně vykázat. Podstatné je, zda takovou aktivitou nemohou být obcházena pravidla financování běžící kampaně. Obecně platnou zásadu nelze stanovit, je vždy třeba posoudit konkrétní věc. Může třeba nastat situace, kdy sice stále trvá kampaň X, ale uskupení již hodlá zahájit propagaci osob pro dosud nevyhlášené volby Y. To je možné, pokud takové aktivity nebudou významným způsobem propagovat uskupení samotné nebo jednotlivé kandidáty v již vyhlášené kampani a bude evidentní, že jde o aktivitu zaměřenou na jiné volby. Nejvyšší správní soud* doslova uvádí, že „bude-li v období volební kampaně propagován způsobem, který je obvykle poskytován za úplatu, určitý kandidující subjekt (například formou osobní kampaně) nebo bude-li agitováno v jeho prospěch či neprospěch, bude se zpravidla jednat o volební kampaň podle § 16 odst. 1 volebního zákona. Výjimku budou představovat pouze ty případy, kdy je zcela evidentní, že se s ohledem na konkrétní okolnosti dané věci o volební kampaň nejedná.“ * Ods. 41 rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. Ars 2/2023 – 45.

Zobrazit podrobnosti

Souběh regulovaných volebních kampaní

Dosud docházelo k souběhu senátní kampaně a kampaně před krajskými, případně prezidentskými volbami, obecně však nelze vyloučit ani souběh jiných regulovaných kampaní. V případě, že se subjekt účastní souběžně konaných regulovaných kampaní, bude úřad posuzovat náklady na prostředky kampaně podle poměru, ve kterém se dané prostředky propagace k oběma kampaním vztahují. Praxe volebních kampaní je velmi rozmanitá a není možné předem vymezit všechny situace, které mohou nastat. Je na zodpovědnosti kandidujících subjektů, aby byly schopny obhájit vykázané výdaje v souběžně konaných kampaních. Úřad je připraven jednotlivé případy s kandidujícími subjekty konzultovat. Úhrada faktur v případech, kdy se částka rozpočítává do obou regulovaných kampaní, by měla proběhnout nadvakrát – platbou z jednoho volebního účtu bude uhrazena poměrná část připadající na první kampaň, platbou z dalšího volebního účtu bude uhrazena poměrná část připadající na souběžnou kampaň. V obou případech bude příkaz k úhradě těchto faktur označen výrazem SPOLEČNÝ VÝDAJ. Pokud subjekt v některých volbách nekandiduje samostatně, ale pouze v koalicích, volební účet pro tyto volby nezakládá (neboť koalice mají zřízeny své volební účty) a úhradu v takovém případě provede z provozního účtu. Doporučujeme, aby pro tyto účely byl (nad rámec zákonných povinností) zřízen provozní účet jako účet transparentní a aby strana či hnutí zpřístupnila veřejnosti tento účet na svých internetových stránkách. Koalice, jichž je subjekt členem, potom příslušnou částku, uhrazenou subjektem z provozního účtu, vykáží ve zprávě o financování volební kampaně jako přijaté bezúplatné plnění od tohoto subjektu. V senátních volbách je nadto nutné rozpočtené výdaje evidovat po jednotlivých obvodech. Způsob, jak se projeví tyto společné výdaje v předloženém účetnictví, najdete pod tímto heslem. Příklad rozpočtení společných výdajů kampaně v hodnotě 1 mil. Kč mezi souběžně konanou krajskou a senátní kampaň V tomto příkladu subjekt: V tomto případě je jedno, zda mají všechny tři koalice stejné složení nebo se liší, protože v senátních volbách se výdajový limit kampaně vztahuje vždy na jeden obvod. V paralelních krajských volbách subjekt: Název koalic se může lišit, určující je, že složení koalice je stejné. V krajských volbách se výdajový limit nevztahuje na konkrétní kraje, ale jde o souhrnný limit pro všechny kraje, v nichž se voleb účastní stejné uskupení. ROZDĚLOVNÍK faktury: Senát – samostatně Limit výdajů Poměrná část k započtení do zprávy celkem 225 352 Kč, z toho: Úhrada faktury Obvod A 2 mil. Kč 28 169 Kč 309 859 Kčbude uhrazeno z volebního účtu pro senátní kampaňčíslo účtu:datum úhrady: Obvod B 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod C 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod D 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod E 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod F 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod G 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod H 2 mil. Kč 28 169 Kč Senát – koalice Limit výdajů Poměrná část celkem 84 507 Kč, z toho: Obvod I 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod J 2 mil. Kč 28 169 Kč Obvod K 2 mil. Kč 28 169 Kč Kraj – samostatně Limit výdajů Poměrná část celkem 295 776 Kč, z toho: Úhrada faktury Obvod L 21 mil. Kč 295 776 Kč 690 141 Kčbude uhrazeno z volebního účtu pro krajskou kampaňčíslo účtu:datum úhrady: Obvod M Obvod N Kraj – odlišné koalice Limit výdajů Poměrná část celkem 197 184 Kč, z toho: Obvod O 7 mil. Kč 98 592 Kč Obvod P 7 mil. Kč 98 592 Kč Kraj – shodná koalice Limit výdajů Poměrná část celkem 197 184 Kč, z toho: Obvod Q 14 mil. Kč 197 184 Kč Obvod R Součet 1 000 000 Kč 1 000 000 Kč Poměrné části společných výdajů musí být uvedeny v jednotlivých zprávách o financování výdajů a způsob jejich rozpočítání může být předmětem kontroly ze strany Úřadu.

Zobrazit podrobnosti

Souběh neregulované kampaně pro komunální volby s regulovanou kampaní

Dosud docházelo k souběhu komunální kampaně s kampaní před krajskými nebo senátními volbami, obecně ale nelze vyloučit, že se komunální volby budou konat souběžně také s jinými volbami. Kampaň před komunálními volbami není zákonem upravena, zatímco ostatní kampaně jsou regulovány, což působí komplikace z hlediska evidence a následné kontroly financování kampaně. Další problémy plynou ze skutečnosti, že v souběžně konaných volbách mohou kandidovat různé typy subjektů – od nezávislých kandidátů až po koalice stran. Pokud se volební subjekt účastní souběžně komunální a jiné kampaně, bude Úřad posuzovat výdaje na kampaň podle poměru, ve kterém se dané prostředky propagace k oběma kampaním vztahují. Jako příklad lze uvést tiskovinu, v nichž je jedna z deseti stran věnována kandidátovi do Senátu, zatímco zbylých devět stran představuje vize a kandidáty pro komunální volby. Náklady spojené s takovou tiskovinou by se do limitu senátní kampaně započetly jednou desetinou. Praxe volebních kampaní je velmi rozmanitá a není možné předem vymezit všechny situace, které mohou nastat. Je na zodpovědnosti kandidujících subjektů, aby byly schopny obhájit vykázané výdaje v souběžně konaných kampaních. Úřad je připraven jednotlivé případy s kandidujícími subjekty konzultovat. Úhrada faktur v případech, kdy se částka rozpočítává do obou kampaní, by měla proběhnout nadvakrát – platbou z volebního účtu pro regulované volby bude uhrazena poměrná část připadající na regulovanou kampaň, platbou z provozního účtu bude uhrazena poměrná část připadající na komunální kampaň. Doporučujeme, aby pro tyto účely byl (nad rámec zákonných povinností) zřízen provozní účet jako účet transparentní a aby strana či hnutí zpřístupnila veřejnosti tento účet na svých internetových stránkách. U obou plateb bude příkaz k úhradě těchto faktur označen výrazem SPOLEČNÝ VÝDAJ.

Zobrazit podrobnosti

Kampaň po obvodech, doplňovací volby

Toto heslo se vztahuje k volbám konaným ve více obvodech, tedy k volbám do Poslanecké sněmovny, Senátu a zastupitelstev krajů. Ze znění volebního zákona lze dovodit, že jeden kandidující subjekt (strana, hnutí, koalice) zřizuje pro dané volby jeden volební účet bez ohledu na to, v kolika obvodech se o zvolení uchází. Pokud například strana sama za sebe přihlásí kandidáta nebo registruje listinu v pěti obvodech, zřídí pro těchto pět obvodů jeden účet. Jestliže je však tato strana současně členem koalice, která navrhla kandidáta nebo registrovala listinu v dalším obvodu, není zde kandidujícím subjektem tato strana, ale koalice. Ta musí nechat zřídit samostatný volební účet, který ponese označení koalice. V případě, že strana figuruje ve více koalicích, jejichž složení se liší, je každá taková koalice samostatným volebním subjektem, který si musí nechat zřídit svůj samostatný volební účet. Stejně tak platí (s výjimkou uvedenou níže), že každý volební subjekt (strana/hnutí, koalice stran) zveřejňuje jednu samostatnou zprávu o financování kampaně a předkládá samostatné účetnictví. Platí tedy zásada, že ke každému volebnímu účtu musí být předložena jedna samostatná zpráva o financování kampaně a volební účetnictví. U koalic může nastat specifická situace, které se věnuje samostatné heslo. Kandidující subjekty musejí výdaje na volby evidovat a informace o kampani zveřejňovat takovým způsobem, aby bylo zřejmé, k jakým obvodům se vztahují a že výdaje nepřesáhly limit kampaně pro dané volby. Volby do Senátu V senátních volbách úřad doporučuje platby z volebního účtu i další informace o financování kampaně označovat specifickým symbolem, jímž je číslo daného volebního obvodu (viz Příloha č. 3 k volebnímu zákonu, k dispozici zde). Stejným způsobem doporučuje úřad u senátních voleb identifikovat výdaje i ve zprávě o financování volební kampaně. U výdajů, které politické strany, hnutí a koalice vynaloží za kampaň ve více senátních obvodech, očekává úřad jejich přepočtení na vrub výdajových limitů těchto obvodů způsobem, který nejlépe odpovídá skutečnosti, případně aritmetickým průměrem. Takové platby navrhuje úřad označovat specifickým symbolem 99 a v poznámce k platbě nebo v účelu transakce doporučuje úřad uvést informaci zahrnující čísla obvodů, v nichž se náklad kampaně uplatnil. S volbami do Senátu souvisí také otázka, na jakém území se vede kampaň, když jsou senátní obvody, v nichž se aktuálně volí, roztroušeny po celé zemi. Volební zákon nijak neupravuje teritorialitu kampaní. Formálně vzato jsou v režimu kampaně všechny zúčastněné strany a hnutí, kandidáti i další subjekty na celém území republiky, kdykoliv jsou vyhlášeny byť jen doplňovací volby do Senátu. Takovýto výklad by však v praxi znamenal, že v době od vyhlášení doplňovacích voleb do Senátu například ve Zlíně až do vyhlášení výsledků takových voleb by se výdaje na veškerá sdělení v (ne)prospěch stran, které se doplňovacích voleb účastní, počítala do limitu kampaně, i kdyby byla činěna třeba v Karlových Varech. Takovou interpretaci by úřad považoval za příliš restriktivní. Úřad proto uplatňuje následující přístup.

Zobrazit podrobnosti

Podpora jiného subjektu v kampani

Ve volebních kampaních subjekty nezřídka kandidují „s podporou“ spřátelené strany. Jedná se o neformální vyjádření spolupráce více subjektů (typicky dvou stran, nezávislého kandidáta a jemu blízké strany atp.), z nichž pouze jeden registruje kandidátní listinu. Na rozdíl od volební koalice, která vstupuje do kampaně oznámením společného volebního účtu koalice a bývá obvykle založena koaliční dohodou (viz Specifická pravidla pro koalice), je třeba na subjekty, které pouze deklarují vzájemnou podporu, nahlížet jako na samostatné jednotky. Strana, která podporuje v kandidatuře někoho jiného, má dvě možnosti. Buď podporovanému poskytuje dar nebo bezúplatné plnění a je v pozici běžného sponzora kampaně. Nebo může sama za sebe vstoupit do kampaně, i když nakonec žádnou kandidátní listinu nepodá. Podporovaný subjekt takovéto podporující straně obvykle poskytne místa na svých kandidátních listinách. V tomto druhém případě musí podporující subjekt sám splnit všechny administrativní povinnosti kampaně. Z formálního hlediska totiž vede kampaň samostatně do doby odevzdání registrace kandidátních listin (byť lze předpokládat koordinaci s tím, koho podporuje). Každý z obou subjektů tedy formálně disponuje svým vlastním limitem výdajů na kampaň. Volební výdaje podporující strany se ale fakticky připočítávají k výdajům kandidujícího subjektu. Jinými slovy: při kandidatuře „s podporou“ Úřad sčítá výdaje na kampaň všech subjektů, které se podílely na volební kampani toho, kdo registroval listinu. Nesmí přitom být překročen limit stanovený pro daný typ voleb.

Zobrazit podrobnosti

Finanční limity a co je tvoří

Hodnota kampaně kandidujících subjektů nesmí včetně DPH přesáhnout Bylo-li plnění, které je součástí volební kampaně, poskytnuto bezplatně nebo za cenu nižší než obvyklou (tzv. bezúplatné plnění), započítá se do této částky jeho obvyklá cena podle zákona upravujícího oceňování majetku státu. Kromě klasických výdajů na vedení volební kampaně, tedy propagaci kandidujícího subjektu a volební agitaci (jako služby PR a reklamních agentur, poradenských firem a firem realizujících volební kampaň, tvorbu vizuálů, pronájem ploch určených k propagaci a podobně), musí být vyčíslena a následně zahrnuta do finančních nákladů i hodnota bezúplatně poskytnutých ploch pro vylepení plakátů, bezúplatného poradenství či jiných bezúplatných plnění, jakož i nepeněžních darů. Výdaj kampaně (finanční i nefinanční povahy) může uskutečnit i každý jednotlivý stranický či koaliční kandidát, dokonce může přijmout podporu od třetí osoby (viz Agitace s vědomím kandidujícího subjektu). Za to, že jsou dodržena pravidla financování kampaně (včetně označování materiálů povinnými informacemi), přitom odpovídá subjekt, na jehož listině kandidát figuruje. Proto je potřeba, aby kandidující subjekt měl alespoň kopie jednotlivých dokladů potvrzujících výdaj kandidáta a zahrnul je do zprávy o financování volební kampaně.

Zobrazit podrobnosti

Agitace bez vědomí kandidujícího subjektu

Bez vědomí kandidujícího subjektu se do kampaně obvykle zapojuje ten, kdo chce uskutečnit negativní kampaň, tedy míní šířit sdělení v neprospěch kandidujícího. Může se však jednat i o propagování kandidujícího subjektu bez jeho vědomí. Do doby oficiální registrace kandidátních listin je to možné mimo režim volebního zákona, tedy bez registrace a s ní spojených povinností. Upozorňujeme však, že i v tom případě platí povinnost zajistit, aby sdělení či prezentace byly označeny v souladu se zákonem č. 40/1995 Sb. (zákon o regulaci reklamy). Počínaje dnem následujícím po dni registrace kandidátních listin (tedy 49 dní před dnem voleb) je povinen registrovat se u Úřadu jako takzvaná registrovaná třetí osoba ten, kdo se do kampaně zapojuje bez vědomí kandidujícího subjektu. Z judikatury sice plyne, že povinnost registrovat se nastává až při výdajích (peněžních nebo v podobě jiných plnění ocenitelných v penězích) ve výši, která by znamenala, že vedení kampaně bez předchozí registrace bude představovat ohrožení zájmu na férovosti volební kampaně a prevenci obcházení výdajových limitů. Úřad však doporučuje třetím osobám registrovat se vždy, když jsou s agitací spojeny výdaje (nebo má agitace charakter činnosti, za kterou se obvykle platí). Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č.j. Ars 6/2023 – 46 (odst. 49) plyne, že dosáhnou-li výdaje na agitaci „téměř 10 % celkového výdajového limitu pro registrovanou třetí osobu“, není pochyb o tom že třetí osoba je povinna se registrovat. Registrační formulář je k dispozici na stránkách ÚDHPSH. Jsou-li vyplněny všechny požadované informace, Úřad žadateli neprodleně vyhotoví osvědčení o registraci, které bude obsahovat mimo jiné evidenční číslo třetí osoby. Registrovaná třetí osoba má povinnost všechny prostředky kampaně označit tímto evidenčním číslem a svým jménem a příjmením, právnická osoba uvádí vedle evidenčního čísla název. Podobu tohoto označení zákon nijak neurčuje, ale z povahy jeho účelu vyplývá, že by mělo být viditelné a čitelné přinejmenším z obdobné vzdálenosti jako agitační sdělení. Registrovaná třetí osoba si musí zřídit internetovou stránku (zdarma lze využít mnoha veřejných platforem, zcela nevhodné jsou ale sociální sítě), na které bude zveřejňovat informace o financování své kampaně. Informace o této stránce a o transparentním účtu musí oznámit Úřadu prostřednictvím formuláře dostupného na jeho stránkách. Pokud bude registrovaná třetí osoba svoji agitaci hradit penězi, má povinnost si pro financování kampaně zřídit v bance veřejně přístupný (transparentní) volební účet (v případě, že nic platit nebude, ale například jen umístí na svoji nemovitost plachtu, za kterou nic neplatila, účet zřizovat nemusí). Hodnota kampaně registrované třetí osoby (ať už reálně něco platí, či nikoliv), nesmí včetně DPH překročit limit Do limitu se započítávají nejen finanční výdaje, ale také nepeněžní dary a hodnota bezúplatných plnění. O peněžních výdajích i bezúplatných plněních si registrovaná třetí osoba musí vést evidenci. Její formu zákon neupřesňuje, avšak do 10 dní po skončení volební kampaně musí registrovaná třetí osoba zveřejnit na své internetové stránce s informacemi o financování volební kampaně, kterou Úřadu nahlásila, přehled o výdajích v tomto členění: Přehled zde musí být zveřejněn po dobu nejméně 3 měsíců. Evidenci spolu s výpisy z volebního účtu si nadto musí po dobu alespoň 5 let uchovat a na výzvu Úřadu ji poskytnout. Volební účet smí registrovaná třetí osoba zrušit kdykoliv poté, co z něj uhradila všechny výdaje své kampaně. V případě, že registrovaná třetí osoba využívá k agitaci dobrovolníky, uplatní se pravidla uvedená v hesle Práce dobrovolníků v kampani.

Zobrazit podrobnosti

Ostatní bezúplatná plnění (BÚP)

Bezúplatným plněním může být např. poskytnutí služeb za cenu nižší než cenu obvyklou, případně zcela bez protiplnění. Typickým příkladem bezúplatného plnění je umožnění vyvěšení propagačních plachet na vlastní nemovitost či zaplacení propagace kandidujícího subjektu s jeho vědomím. Stejně tak pod tuto kategorii spadá třeba organizace a financování předvolebního setkání, pokud o jeho konání kandidující subjekt ví (účastnit se ho ovšem nemusí). U bezúplatného plnění je potřeba určit cenu obvyklou. Od jednoho dárce může v jednom kalendářním roce strana či hnutí přijmout peněžité a nepeněžité dary a jiná bezúplatná plnění, jen pokud jejich výše a cena obvyklá v celkovém součtu nepřesáhne 3 000 000 Kč. Osoby ovládané a ovládající (např. právnická osoba a její jednatel) se považují za jednoho dárce. Bezúplatné plnění s cenou obvyklou přesahující 1 000 Kč může strana nebo hnutí přijmout pouze na základě písemné smlouvy.

Zobrazit podrobnosti

Průvodce pravidly

Klíčové slovo: limit na výdaje

Volební kampaně

Hospodaření stran a hnutí

Hospodaření politických institutů